文章转载：香港文汇报2013年01月12日 星期六 香港文汇报记者 轶玮、海岩
本报近日连续追踪报道的爱心妈妈袁厉害收养弃儿事件，虽然发生在河南兰考，却撼动了整个中国社会的神经，成为对中国弃儿救助体系改革乃至整个社会管理水平提升产生重大影响的标志性事件。连日来，袁厉害经受了政府调查、民众赞赏与质疑、媒体采访，委屈、痛苦、彷徨，她迷茫与疑惑的目光，亦向中国社会发出了「袁厉害之问」，拷问弃婴安置与儿童福利制度之殇。
一问：政府为何长期缺位失职？
兰考爱心妈妈袁厉害身家并不富裕，却20多年来收留了100多名弃婴，在内地，还有不少「袁厉害们」，面对生命，不顾自身条件，收养着流落在街头的孤儿弃婴，比如散落在内地各地的「太阳村」，相当一部分仍是「非法」身份。
体制设施财力均欠缺
对于中国的儿童福利制度，北京师范大学公益研究院院长、曾任民政部社会福利和慈善事业促进司司长的王振耀11日接受本报访问时评价称「处于三无状态」。第一是无儿童福利法，第二是无儿童福利行政指导体系，第三是无基层的儿童福利设施。
政府之所以难以承担起儿童福利工作的责任，王振耀说，内地体制内管理儿童工作的工作人员人数仅1万余人，还不及美国纽约一个市从事儿童的工作人员数量。内地省级民政部门未设专门管理儿童福利工作的部门，很多地方将儿童福利工作穿插在别的业务领域里，在没有足够财力、人力支撑的情况下，很多有关儿童福利的工作无法开展。
儿童福利工作的经费更是捉襟见肘。王振耀透露，2009年以前中央财政对孤儿收养是没有任何补助经费的，地方也少有预算，当时全国福利院就几百个，很多孤儿不得不送到敬老院、养老院。从2009年开始中央财政每年下拨25亿元作为孤儿养育金，但总体救助水平仍很低。
业界倡设儿童发展局
王振耀表示，正是过去政府在体制、人力、财力上的欠缺，类似袁厉害这样的爱心人士收养行为就是一个非常有力的补充。但光靠爱心人士是不够的，必须从国家层面对儿童福利工作作出部署，出台保障儿童福利的专门法律，明确责任建立相应机制，从财力人力上给予支撑。
还有业内人士建议，在国务院主管社会福利的部委中，成立副部级儿童发展局，主管全国性的儿童福利工作，负责儿童福利的发展构架、政策制定执行监管、法律倡导，及部分直接服务。
资金问题须首先解决
王振耀还指出，首先解决资金问题，尽快建立弃婴、孤儿养育的基本管理标准。另外，目前对孤儿的界定过严，不利于弃婴获取补贴及资助。如果能把弃婴纳入孤儿补助体系中，就可把资金渠道打通。
对于目前像袁厉害这样不符合收养条件的个人和组织，王振耀建议，在爱心人士养育儿童的地方，民政部门应与之建立联系，并与福利院建立工作联系，对其进行指导和培训等。如有条件能把孩子转移到福利院或更好的地方当然更好。
二问：社会组织缘何无施展空间？
不仅兰考「爱心妈妈」袁厉害的收养孤儿行为被认定为「非法」，早前在山东寿光，以救助聋哑或父母双亡的失学儿童为目标的义工组织，先是义演筹款被寿光民政局协同城管等多部门中止，随后未经注册的这个组织又被依法解散；两年前，重庆森森孤学院，也因「未经审批不合法」而无奈解散，导致该院收养的孤儿流浪街头。
门坎高 民间力量难进入
实际上在发达国家，基本建有完善的儿童社工体系和小区保护机制。小区里发现了弃婴，或者哪家捡到了弃婴，会有专业的社工介入，提供帮助和政策咨询。而现在内地面临的尴尬局面是，官方的儿童福利机构体系不足，民间力量的进入却面临高门坎。根据1992《社会福利机构管理暂行办法》，社会组织和个人兴办以孤儿、弃婴为服务对象的社会福利机构，必须与当地县级以上人民政府民政部门共同举办。
中民慈善捐助信心中心副主任刘佑平11日接受本报访问时表示，中国内地实行的孤儿救助制度一直是政府唱主角，几乎包办整个流程，但实际上不可能确保每位孤儿都能获得救助的阳光，近年政府虽也有意开放社会组织进入孤儿救助领域，但基本都只停留在中央高层领导的一些讲话上，未形成制度，尤其是下到地方滞后性就更为明显。
予合法地位 勿动辄封杀
刘佑平认为，无论山东寿光义工组织、重庆森森孤学院，或是此次兰考火灾事件第一责任人袁厉害，他们「非法」收养孤儿是事实，但在这些组织或个人非法收养过程中，如果政府部门给予一定的帮助和培育，使之「合法」并不难，可遗憾的是，这些服务相关部门都没有做。
业内人士认为，政府应该要做的，是给予民间组织以合法地位，了解他们的实际困难，通过购买服务、公建民营、提供培训等方式帮助民间孤儿院改善条件，并实施监督、评估。
刘佑平认为，政府应从政策上对儿童福利事业支持体系进行整合，放手让社会组织参与进来，给公众参与一个法制化的途径，而不应社会力量当成「冤家对头」，动辄就以「非法」予以封杀。
他还建议提出三项建议。首先，政府尽快出台《孤儿救助保障法》，进一步明确各个社会团体、组织及个人参与的合法主体地位，对各个主体参与的程序作出明确规定。其次，强化对孤儿救助工作的监管，对社会募集的慈善资金的来源及用途，进行有效监督，确保「爱心资金」切实合理的使用到孤儿救助上。第三，通过行政等手段，保证政府各个部门对社会性慈善组织的工作提供相互协作、互相配合，切实帮助孤儿助养机构落地生根，从孤儿入学与就业等方面给予政策性优惠，促使这些机构实现管理规范透明化和队伍职业化。
三问：法律漏洞如何弥补？
兰考「爱心妈妈」袁厉害因自身经济条件、能力有限，她能给孩子们创造的生活条件也十分有限。由于袁厉害对孩子们的收留行为存于当前的收养制度框架之外，事发后，兰考民政部门曾表态，称「袁不具备收养资格」是「非法收养」，后改口为「私自收养」。是袁厉害「违法」，还是法律本身存有漏洞？
尽快出台儿童福利法
业内人士指出，中国在儿童福利方面的法律可以说是「整体缺位」，目前还没有针对儿童福利保障的专门法律；一些弃儿因为孤儿认定程序繁琐，无法获得法律意义上「孤儿」的认定，也就未能获得附属在「孤儿」身份上的救济资金；地方性政府对庞大散居在民间的孤儿提供的多是临时性救助，对需要长期性救助的孤儿来说可谓杯水车薪。而现在出台《儿童福利法》已成当务之急，让儿童获得法律更好的保护。
现在中国对于儿童福利的规划和制度设置几乎是一片空白，而英国、瑞典、挪威等国家以及台湾、香港地区早在上世纪就出台了儿童福利专门法案，并成立了儿童福利局等专门机构。民政部近日也承认，近年内地虽建立了孤儿保障制度，对孤儿的养育、教育、医疗、康复和成年后的就业、住房作了制度安排，并从2011年起每月向孤儿发放基本生活费。但目前儿童救助保护体系还不尽完善：有些法规需要修订，如公民收养条件过高；相关法规宣传普及不够；孤儿、弃婴的发现、报案、移送的网络体系不够健全；多数县(市、区)没有专门的儿童社会福利机构等。
设多部委共同参与网络
北京师范大学公益研究院院长王振耀提出，保障儿童福利工作牵涉部门众多，远非民政部门一家单独可以解决，必须加快立法，只有通过立法才能明确各部门责任，落实相关财力、人力，各部门也不会再推诿。
王振耀呼吁，国家有关部门要拿出搞经济建设的劲头，尽快出台儿童福利法以明确责任，最后建立由多部委共同参与的专业化工作网络，主动做好儿童福利工作，而非被动等孩子扔到跟前才去解决。
四问：地方官何时学会主动道歉？
兰考火灾发生至今，包括兰考县民政局局长在内的当地6名官员已被停职，政府官员虽在社会舆论压力下开口道歉，但事件处理过程推卸责任之辞频现。长期从事国内孤儿收养工作的权威专家将问题归结为现行的官员考核机制。在目前考核机制下，不鼓励官员积极主动的谋事，出了问题后更让官员逃避责任，因为主动担责就意味着「下课」。
建鼓励积极谋事考核机制
北京师范大学公益研究院院长王振耀指出，现有的官员考核机制，决定了官员害怕做错事害怕担责，未来要建立一种鼓励干部为民众积极谋事，不怕做错事，做错事勇于担责改正的一套考核机制，做到有过必究，有错必罚，这才是促进社会进步的动力之源。
王振耀认为，只有各项制度完善了，用制度管理社会，官德也就更能发挥实质效应。现行社会管理体制急需改革创新，国家必须在此舍得投入。以社会福利工作为例，政府层面要改变过去那种动员型、由群团组织管理的模式，要形成专业化机构，如果政府部门不能适应，那就要积极转型，将大门向社会团体组织敞开，做好相关服务工作。
发展儿童服务民间机构
业内人士指出，一项成熟的社会福利服务体系，离不开政府和社会的协作。儿童作为家庭的重要组成部分，家庭必然应该在儿童福利中发挥主要角色。故此，应该建立政府、社会和家庭三方组成的儿童福利体系组织构架。只有政府、社会和家庭三方的共同努力，才能确保儿童在最好的环境中成长、发展和参与。此外，大力发展儿童服务的社会团体和民间机构。要根据国家和地方的有关政策，建立公立和民间的儿童社会服务机构，为儿童，特别是特困儿童提供教育、医疗、特殊照顾、保护、托育等直接服务。按照小区人口比例，设置一定的儿童综合服务中心。