来源：《灼见名家》2015年8月4日
编按：罗博士前文向读者提出一个问题：历任港府于制订新产业政策时，其决策程序用的究竟是自上而下方式，还是自下而上方式？本文罗博士以曾、梁两届特首的新产业政策方针为引，进一步解释决策程序如何举足轻重，从而剖析香港新产业政策的弊病，点出未来发展路向。
整理：施浩挥
（接上文有关前特首董建华的产业政策评论）
读者简介
罗祥国，香港著名经济学者、香港中文大学航空政策研究中心政策研究主任、香港浸会大学客席讲师。1972年毕业于香港中文大学经济系，美国加州大学（洛杉矶分校）经济学博士。曾任职港府经济研究部。第一届中大学生会会长，曾任民协副主席。
为应对2008年金融海啸，曾萨权推出“六大产业”，望能藉此振兴经济。 （亚新社图片）
曾荫权的“六大产业”
2008年全球金融危机，曾荫权马上成立经济机遇委员会（the Task Force on Economic Challenges），于极短时间内收集了多位专家的意见，只消大约半年便推出了“六大产业”，而我编写此书的调查则用了差不多两年，可见委员会的效率相当高。
值得留意的是，“六大产业”的名称更正了两次，第一次更名成“六大优势产业”，第二次更名成“六项产业”沿用至今，这名称与其英文 “the Six Industries” 较为相符，没有再强调产业的规模。那么这六项产业的规模究竟属大属小？我们先看看2013年的资料，检测和认证服务，以及环保产业都只佔 GDP 比重0.3%，能算大吗？再看创新科技产业，亦只佔0.7%，当然称不上大。
在此，我个人希望能以“六大产业”为例，探讨出香港应以怎样的分析架构，以制订完善的产业政策。
香港难与内地争电影、测检、环保市场
文化及创意产业的占比最大，而且这些年来的确有所进展，从4.5%扩大至5.1%，这是由于中港签订 CEPA，让本港多种与文化产业相关的活动得以打进国内市场，甚或成立中港合作的联营公司（joint venture）。2013年，中港市场共有80出合拍电影，其中七出成为年度十大票房电影。不过在此补充一下，与内地合作拍电影有着相当多的限制，很多前期和后期的制作工作都要在国内完成，当中包括拍摄电影的临时演员及摄影队，所以香港电影业的后勤人员很多都是失业的。
检测及认证产业则更难搞，它的 GDP 占比一直是0.3%，如要突破这个数字，寻求更大发展空间的话，必需依赖中国政府，要求开放中国强制性产品认证（the China Compulsory Certificate），让港资测检验证企业能于这体制内占一席位。换句话说，这绝对是一项以政策驱动的发展，香港没有任何企业或至商会层面的能力去争取开放市场，必需靠港府争取。但亦需注意，于国内这行业必然存在庞大的既得利益集团，它们亦会向北京反映，不希望中央政府开放渠道予港资公司参一把脚。
环保产业亦只佔 GPD 0.3%。众所周知，香港的回收率也高，不论是铝鑵、废铁、玻璃，种种可循环再造物的回收率都是很高的。但回收率高绝不等于香港能够发展回收业，因为只要跨过罗湖边界，无论土地还是薪资都比香港要低很多，一直的做法是，在香港回收不同废弃物，再运至内地由那边的工人再生产。依我看来，即使港府愿意免费拿出地皮供环保产业兴建工厂，亦难挽回劣势，所以若说要在香港发展以生产为主轴的环保业，可谓相当困难。
香港深圳只有一河之隔，一跨过罗湖边界，无论土地还是薪资都比香港要低很多。（亚新社图片）
教育、医疗政策未能持续实行
教育产业，留意这并不包括公营的教育机构，因为我们要从产业的角度看待教育业，而私营的教育产业占 GPD 比重相当稳定，一直处于1%左右。事实上，这方面的数据有含糊的地方，我举个例子，大学的自资课程，它是属于公营还是私营呢？于我翻查过的文献当中亦未见清楚界定。再举多个例子，恒生管理学院是自资但非牟利的机构，究竟政府视它为公营机构还是私营办学团体呢？这相当值得深入研究，因为自资课程的总规模十分庞大，对于教育产业的 GDP 占比有着决定性的影响。
再来是医疗产业，自从曾荫权将医疗产业定位为六大产业，很多私营医院都向政府申请扩建，政府亦审批了相当多的数量，曾批出四块地皮用以兴建私营医院，不过结果都不太顺利，尤其梁振英要求私营医院暂停双非孕妇配额后，政府甚至将其中一块土地转为用作增建楼宇。
而值得一提的是，梁振英首份施政报告便已推翻“六大产业”的医疗及教育部分，指未来港府将不再以经济及产业角度看待这两个行业。简单总结一下，我认为这是由于“六大产业”作为新的产业政策，于推出之先并未得到社会广泛讨论及认同，问题在于建立这个产业政策时，用了自上而下方式，而非自下而上方式，很可能只由数位决策者决定是否推行某项政策，自然难以凝聚社会共识。这导致当曾荫权任期完结，梁振英上任之时便马上终结其中两项产业政策。曾梁二人同为行政长官，为何对于同一项产业的看法南辕北辙呢？不管答案如何，这已说明香港新产业政策的可持续性（sustainability）存疑。
梁振英接替曾荫权担任行政长官后，首份施政报告便已推翻“六大产业” 的医疗及教育部分。可见两位特首对新产业政策的观点南辕北辙。 （亚新社图片）
创新项目屡屡管理不善
最后是创新科技产业，虽然其 GDP 佔比一直徘徊在0.7%，但这些年内数届政府都大力发展有关产业，除了香港科学园外，亦成立了很多基金，透过拨款支援大大小小企业作研发工作，更开设不同机构，专门从事研究及开发。说到这里，不得不提 Applied Science and Technology Research Institute（ASTRI），这是2000年成立的旗舰级机构，每年由政府资助研究工作。
回想当初，香港赛马会也颇支持 ASTRI。2001年，香港赛马会中药研究院成立，作为 ASTRI 的附属机构，由赛马会捐助5亿元成立，主力协助中药科研相关工作，及提供战略支援。不过由于种种异常以及管理不善，此机构仅运作十年便已解散；祸不单行，2007年，香港审计署强烈批评 ASTRI 的表现，指其行政开支极其高昂，达总开支45%，亦即真正用以研究开发的资金只有55%。值得一提的是，报告亦指出管理层豪花18万聘请风水顾问，这笔资金亦是出自公帑，想当然亦是纳入“行政开支”之中。
香港应用科技园（ASTRI）是香港创新科技旗舰级机构，可惜屡有管理不善、监管不足、行政开支过大等问题。 （网上图片）
审计署署长报告书亦指出，监管不足是ASTRI（2007）、环保园（2010）、创新及科技基金（2013）、创意智优计划（2014）等与创新科技相关项目的一大弊病。除此之外，“成本效益不相称”亦是以上各个项目均有的问题：例如于 ASTRI 芸芸研发工作，当中六成只得0.5%或以下回报，可谓亏损甚巨；相比之下，美国 R&D 的平均回报率达350%，即每投放一元，将来可赚回三元五毛；日本和欧盟比美国低，但也有250%；亚洲，包括南韩在内应该能拉高一点吧，却只得70%，换句话说，只论实际价值收益的话，“不做好过做”。
港府应着力拓展支柱产业
那么到底香港经济出路如何？我在此总结一下，再提出一点有关政策建议的意见。总体来说，港府制订新产业政策的背后思维就是，要制造新的经济增长点，不要继续“食老本”，不过依我看来，“食老本”仍是香港应发展的主要方向。四大支柱产业总体占香港 GDP 60%（编按：分别为贸易及物流业（23.9%）、旅游业（5%）、金融业（16.5%）、专业服务及其他生产服务（12.4%），资料取自香港贸发局2015年7月28日公布的“香港经贸概况”），若我们不着力搞好这些产业，反倒去搞些只占 0.3%、0.7% GDP的，简直是浪费心力。另一方面，比较有趣的是，建筑及地产于香港起码要占 10% GDP，论政府税收的话更达40%，但港府从不把它当成支柱产业看待，反而处处打击它，我认为是相当有问题的。
罗博士认为，香港应把高端服务市场伸延与泛珠各地区，为各产业谋求更大的发展空间。图为政务司司长林郑月娥2014年10月12日在广州举行的“第十届泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会”致辞。 （亚新社图片）
当然，我并不是说香港不能发展新的产业，但如上所述，产业政策必须有个时间范围，让市民大众知道何时能见到成效。有人说，我们不能看短期的效果，因为开拓一项新的产业十分困难，短期内大多都会亏本，但长远来看或有大赚特赚的潜能。我十分同意，而且认为政府应该公布她的预测，让我们了解她的愿景。比如政府预计发展某项产业的首个十年是入不敷出的，但认为第11年会初见成效，之后在某一年更会因此有庞大税收，这些预测都要做好，并向市民公布。
有关政策可持续性的问题亦可解决。必须留意的是，这个问题的根本是由于政府制订产业政策时，决策程序是用了由上而下的方式，以致推行的政策都未能得到广大民意支持，所以曾荫权推出“六大产业”时，未见市民热烈讨论；梁振英宣布结束教育、医疗两大产业时，大众又似乎毫无异议。若是制订政策时，以由下而上方式实行，则各项政策必有既定民意支撑，即使政府换了班子，亦不敢贸然煞停上任决策，如此一来，政策可持续性自有保证。
最后说说香港与珠三角的关系。我全力支持港府和珠三角联合发展。若然香港的高端服务市场，将来能够伸延至珠三角的7 000万人口，我们的产业才有出路。箇中商机包括医疗、保险、教育等等，当然这牵涉到敏感的政治议题，但请看看伦敦，她也不只是服务本地国民，她服务的对象是一整片欧洲大陆的居民。所以港府要做的是，于发展珠三角市场的同时，让本地市民心里舒服，制订出有效、有序的产业政策。