✪ Michael Kofman Andrea Kendall-Taylor
【导读】近期，俄罗斯与乌克兰边境局势紧张。2021年12月11日，美国总统拜登表示，他已正告普京，如果入侵乌克兰，俄罗斯将付出“惨重代价”，并将面临“毁灭性的经济后果”。早前，拜登也曾宣称俄罗斯是“一个只有核武器和油井的经济体”。问题是，俄罗斯是否真如美国领导人所认为的那样，将走投无路并承认自己灭亡？
本文分析，俄罗斯并非像一些政客所认为的那样不堪一击。俄罗斯经济总量虽然停滞不前，但是体量依然十分庞大。虽然人口在不断地减少，但是人口结构仍然在不断改善，并且一直在积极地吸纳优秀移民。在军事力量方面，近年来通过不断改革与资金投入，仍然具有强大实力，并对俄罗斯的传统势力范围保持威慑。而且，寄希望于普京卸任后俄罗斯出现重大变革的想法也不现实。所以，作者认为美国必须重新调整战略部署，抛弃俄罗斯日薄西山的迷梦。
作者指出，目前美国针对自己战略对手的情况出现了严重的误判，今后必须避免过度关注中国，以至于忽视俄罗斯等其他重要问题。美国领导人不应将俄罗斯视为一个衰落的大国，而应将其视为一个持久的大国——并就这个国家的真实能力和弱点展开坦率的对话。重新思考美国对俄罗斯实力的假设，将使政策制定者能够应对一个有能力的对手。
本文原载《外交事务》2021年第6卷，原题为“俄罗斯衰落的迷梦”，由“法意观天下”公号编译首发，仅代表作者观点，供诸君思考。
俄罗斯衰落的迷梦：为什么莫斯科仍将维持全球影响
奥巴马政府的公开声明、早期的国家安全规划文件和最初的外交尝试都表明，美国政府将国家战略重点转向亚太区域，相比之下，如何与俄罗斯打交道的问题一直处于次要地位，直到今年4月俄罗斯军队在乌克兰边境集结时才重新成为焦点。那次危机提醒人们，忽略俄罗斯是危险的——然而到了7月，乔·拜登总统又宣称，俄罗斯是“一个只有核武器和油井的经济体”。
拜登并不是第一位沿着这些思路思考的美国领导人。自冷战结束以来，美国政客们就时不时地表示，俄罗斯作为一个真正的全球大国的日子已经屈指可数了。2014年，亚利桑那州共和党参议员约翰·麦凯恩 (John McCain) 称俄罗斯是“伪装成一个国家的加油站”。同年，美国总统奥巴马对俄罗斯不屑一顾，称其仅仅是一个“地区大国”。此后不久，俄罗斯成功干预了叙利亚战争，干预了2016年美国总统大选，成功介入了委内瑞拉的政治危机和利比亚的内战。然而，人们仍然认为俄罗斯是纸老虎。
问题在于，俄罗斯衰落的理由被夸大了。很多事情对俄罗斯的影响并不像美国的许多人想象的那么大，比如俄罗斯不断减少的人口和依赖资源的经济。美国也不应指望俄罗斯总统弗拉基米尔•普京离任后，俄罗斯会自动放弃对抗。普京的外交政策得到了俄罗斯执政精英的广泛支持，他的政治遗产将包括一大堆尚未解决的争端，其中最主要的是关于吞并克里米亚的争端。与美国的任何分歧都将持续下去。
简而言之，华盛顿不能坐等俄罗斯的衰落。美国领导人不应将俄罗斯视为一个衰落的大国，而应将其视为一个持久的大国——并就这个国家的真实能力和弱点展开坦率的对话。重新思考美国对俄罗斯实力的假设，将使政策制定者能够应对一个有能力的对手。
▍ 错误的假设
对俄罗斯衰落的预期包含着重要的事实。该国经济停滞不前，除了自然资源的开采和出口，几乎没有其他价值来源。整个体系充斥着腐败，由效率低下的国有或国家控制的企业所主导，国际制裁限制了资本和技术的获取。俄罗斯努力发展、留住和吸引人才；国家长期缺乏对科学研究的资助；官僚管理不善阻碍了技术创新。因此，俄罗斯在大多数科学技术发展指标上远远落后于美国和中国。在过去的四年里，军费开支基本趋于停滞，预计到2050年，人口也将减少1000万。
面对如此黯淡的前景，人们自然会认为，俄罗斯在国际舞台上的破坏和敌对能力也将很快减弱——它将耗尽足以维持其咄咄逼人的外交政策的资源。但这些数据没有反映更全面的情况。他们强调了俄罗斯的弱点，淡化了它的优势。正如2016年俄罗斯最大银行的负责人赫尔曼·格雷夫所说，俄罗斯可能是一个“放慢生活节奏的国家”，但它的经济、人口和军事潜力将继续保持，而不是急剧下降。
想想这个国家的经济，尽管可能停滞不前，但其规模和韧性仍比许多人认为的要大。分析人士指出，俄罗斯1.5万亿美元的GDP与意大利或德克萨斯州相当。但这1.5万亿美元是用市场汇率计算的。如果将购买力平价考虑在内，俄罗斯的GDP将飙升至4.1万亿美元，成为欧洲第二大经济体，世界第六大经济体。两种衡量方法都不是完全准确的——一种可能被低估，另一种可能被高估——但对比表明，俄罗斯的经济规模远没有传统观点认为的那么小。无论如何，原始GDP通常是衡量地缘政治力量的一个糟糕指标: 它不再轻易转化为军事潜力或国际影响力。
可以肯定的是，俄罗斯的经济对其公民并不友好。俄罗斯现在的实际可支配收入比2013年低了10%，抹去了近十年的增长。但宏观经济指标足够稳定，俄罗斯可以在未来很好地投射实力。2014年俄罗斯吞并克里米亚并占领乌克兰东部后，国际制裁和油价下跌导致该国经济暴跌。然而，在此后的几年里，政府控制了支出，适应了低油价，创造了预算盈余和不断增长的资金储备。据最新估计，截至2021年8月，俄罗斯国家财富基金 (National Wealth Fund) 的价值约为1850亿美元，外汇储备为6150亿美元——这很难说是一幅贫困的画面。为应对国际制裁而制定的一项新的进口替代政策为农业部门注入了新的活力，目前农业部门每年的出口收入超过300亿美元。俄罗斯还将贸易重心从西方转向了中国，目前中国是俄罗斯最大的贸易伙伴。到2024年，中俄贸易预计将超过2000亿美元，是2013年的两倍。
俄罗斯对采掘业的依赖又如何呢? 石油和天然气销售仍然占政府预算的30-40%，这意味着未来想要从化石燃料的销售中抽身恐有困难。但目前尚不清楚这一未来究竟有多近。此外，俄罗斯的能源生产价格如此之低，其他能源出口国很可能在其预算出现紧缩之前就受到挤压。俄罗斯是欧盟的主要能源供应国，而欧盟对俄罗斯的依赖在过去十年里只增不减：欧盟41%的天然气、27%的石油和47%的固体化石燃料都来自俄罗斯。俄罗斯面临的问题是，它的资源不是无限的。俄罗斯的石油产量将在未来十年达到顶峰，这意味着这个国家出口易于开采(因此也就便宜)的石油的能力将达到上限。
与此同时，尽管俄罗斯在技术创新方面落后于美国，但它在研发支出方面仍然跻身世界前十。就人工智能而言，国家是领导者还是追随者甚至可能无关紧要：考虑到这项技术的许多应用和商业用途，俄罗斯可能会实现一些后发优势，同时让美国和中国承担开拓其发展的成本和风险。此外，俄罗斯的科技行业虽然举步维艰，但仍有生存空间，其开发了类似脸书、谷歌和其他流行的在线平台，这些平台在俄罗斯都相当成功。
▍ 人口结构与国家实力
对俄罗斯最常见的误解之一是该国的人口前景将极大地限制其未来的能力。这种人口决定论在历史上一直无法预测俄罗斯的命运。根据联合国的预测，到2050年，俄罗斯人口将减少约7%；更为悲观的预测是，降幅高达11%。即使在后一种情况下，俄罗斯仍将是欧洲和欧亚大陆人口最多的国家。在预期寿命和死亡率方面，它可能落后于高度发达的西方国家，但自20世纪90年代以来，它已大幅缩小了这些差距，因此并没有处于人口崩溃的边缘。
更重要的是，我们需要重新思考人口结构与国家实力的相关性。现代大国的定义不在于其人口数量，而在于其人口质量：人民的健康、教育水平和劳动生产率等指标。如果不是这样，像孟加拉国、印度尼西亚和尼日利亚这样的国家将跻身于世界上最强大的国家之列。正如美国学者哈尔·布兰兹(Hal Brands)所写的那样，“一切都是平等的，人口结构健康的国家比它们的竞争对手更容易创造财富。”在这方面，俄罗斯自20世纪90年代以来取得了相当大的进步：死亡率下降，寿命延长，生育率提高。直到2015年，在联合国人类发展指数(Human Development Index)和经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development)的劳动生产率指标等指标上，俄罗斯一直在稳步上升。一场经济衰退减缓了这一趋势，并使一些进展毁于一旦。但俄罗斯的总体形势已经较上世纪90年代的人口危机和本世纪初关于人口末日的预测有了显著改善。
许多俄罗斯最聪明的人都离开了俄罗斯。然而，其经济影响难以衡量。即使许多对知识经济至关重要的俄罗斯中产阶级离开，俄罗斯也能从前苏联求职者的大量移民中获益。俄罗斯的人口统计数据由混合指标组成，这些指标显示出质量上的改善和数量上的下降。与此同时，美国及其许多盟友的人口前景也同样存在问题，虽然可能并没有这么严重。
▍ 军事实力
最重要的是，俄罗斯仍然是一支不容忽视的军事力量。历史上，军事实力一直是弥补该国相对单一的经济、技术落后和缺乏政治活力的一股力量。这在一定程度上解释了为什么俄罗斯在过去能够与经济实力更强的国家保持长期竞争，无论是美国还是大英帝国。在后苏联时代早期的低谷之后，俄罗斯的军事实力已经复苏，并且在未来十年内只会有所改善。
在核武器技术方面，俄罗斯仍然是美国的主要对手。除了北约，它还拥有欧洲最强大的常规军事力量，这是在2008年以来的一段时间的军事改革和投资后重新打造的。这种转变在2014年之前基本上被忽视了，这也解释了为什么俄罗斯在乌克兰以及后来在叙利亚的军事行动让许多分析人士感到意外。今天，俄罗斯军队的战备、机动性和技术能力达到了几十年来的最高水平。北约在名义上仍处于优势地位，但在战争中很多情况都是不确定的，北约明显的优势并不能保证胜利，也不能保证有能力在可能发生的冲突范围内威慑俄罗斯。俄罗斯还派遣了一批灵活的特种部队、雇佣军和军事情报人员。这还没有考虑到在太空领域的领先地位和其强大的网络战能力。最近，所谓的“太阳风” (Solar Winds) 入侵事件就证明了这一点，俄罗斯黑客在这起事件中渗透并监视了数家美国政府机构。
根据购买力平价和俄罗斯等自给自足的国防部门的特点进行调整后，分析人士估计，俄罗斯每年的国防支出在1500亿至1800亿美元之间，远远高于市场汇率580亿美元的数字。俄罗斯年度国防预算的一半用于采购新武器，对旧武器进行现代化改造，以及研究军事技术，这一比例远远高于大多数西方军队在这些领域的支出。此外，这些都是保守的估计，因为俄罗斯的一些支出仍然隐藏、模糊或保密。利用这些慷慨的预算，俄罗斯军工企业已经开发了许多下一代武器，从高超音速导弹到定向能武器(如激光)、电子战系统、先进潜艇、集成防空系统，以及各种类型的反卫星武器。
俄罗斯军队并非没有问题，在一些领域仍然落后。然而，在实践中，俄罗斯处于有利地位，可以在苏联传统势力范围内保持主导地位，并在中东等其他地区挑战美国的利益。俄罗斯保留了必要的空运和海运能力，以便在距离边境一定距离的地方部署军队。尽管受到经济衰退、低油价和国际制裁的三重打击，它的国防开支看起来仍稳定在当前水平。俄罗斯军方仍然认为自己处于相对劣势，但他们越来越相信，即使没有核武器也能威慑北约，而且俄罗斯和北约部队之间长期战争的结果很难预测。在这种情况下，美国及其盟友不应再把俄罗斯视为单纯的“破坏者”，而应承认它在能力和意图上都是一个重要的军事对手。
图为2021年8月在莫斯科举办的阅兵式，图片来源：foreign affairs
▍ 普京的任期问题
与俄罗斯衰落密不可分的是一种观念，即美国主要面临普京的问题——一旦俄罗斯总统离任，俄罗斯的外交政策将变得不那么坚定。但情况不太可能是这样。首先，普京可以合法留任至2036年，这要归功于他去年推动的一项公投，该公投允许他在2024年任期届满后再担任两个六年任期。肯德尔·泰勒与政治学家埃丽卡·弗朗茨(Erica Frantz)进行的研究表明，对于俄罗斯总统这样的领导人来说，长寿是很常见的。在后冷战时代，像普京这样在位20年的独裁者至少活到65岁，将权力集中在自己手中的平均执政时间为36年。
对政治领导人的研究也表明，一旦普京下台——即使比预期的更早——政治上的实质性改善的前景也不大。大多数情况下，这些长期领导人创建的政权会持续存在，或者出现另一种政权。
除非普京的离开带来了统治精英的重大转变，否则俄罗斯外交政策的关键支柱，比如俄罗斯在后苏联地区保留势力范围的观点，将仍然与美国及其盟友的价值观格格不入。简而言之，美国政策制定者必须做好准备，俄罗斯外交政策的轮廓以及削弱美国利益的意图，在普京卸任后仍将持续很长时间。
▍ 持续存在的威胁
美国不应将俄罗斯视为一个衰落的大国，而应将其视为一个持久的、愿意并有能力在未来至少10到20年威胁美国国家安全利益的大国。正如政治学家凯瑟琳·斯托纳(Kathryn Stoner)所说的，俄罗斯是一个“足够好的”大国，有能力影响全球事务，并在实质上影响美国的利益。前苏联地区仍是一个火药桶，仍必须考虑苏联解体所带来的影响。正如历史学家Serhii Plokhy恰当地说的那样，解体不应被视为一个事件，而应被视为一个过程。因此，无论华盛顿多么希望关注印太地区，它都必须考虑另一场俄乌战争的前景，一场由白俄罗斯政治动荡引发的军事冲突，或者类似于2020年纳戈尔诺-卡拉巴赫战争的危机。
俄罗斯在高加索、中亚、欧洲和中东都有军事基地，其军队经常接近北约部队。在间接战争方面，莫斯科干预选举和黑客攻击的记录表明，它有能力、也愿意利用新兴技术对付美国及其盟友。同样值得强调的是，俄罗斯可以轻易地危及美国的利益。俄罗斯对乌克兰、叙利亚和利比亚的军事干预虽然是有限的，但成本低廉。它的网络攻击和制造虚假信息的尝试也是如此。
▍ 调整对俄罗斯的战略部署
美国必须抛开俄罗斯认为自己走投无路并承认自己灭亡的看法，并对这种看法予以猛烈抨击。事实上，几乎没有证据表明俄罗斯领导人以这种方式看待他们的国家——相反，他们认为俄罗斯是自己地区的权力中心，是一个自信的全球参与者。诸如美国从阿富汗失败撤军这样的事件只会强化俄罗斯的看法，即衰落的是美国。忽视这一观点将会对俄罗斯的行为产生错误的预期，让美国及其盟友无法预测俄罗斯的行动。
拜登政府已经朝着正确的方向采取了步骤。其中之一就是加强民主制度的弹性。通过将网络安全提升为国家安全优先事项，加强关键基础设施，改善信息生态系统，根除俄罗斯为颠覆民主制度而扶植起来的腐败势力，美国及其盟友可以成为俄罗斯海外影响力的主要来源。与此同时，政府致力于追求针对俄罗斯的军备控制和战略稳定，这应该延伸到网络空间和太空，其将为长期对抗设置必要的屏障。
然而，今后美国必须避免过度关注中国，以至于忽视俄罗斯等其他重要问题。作为拜登政府最早的国家安全分析报告之一，今年3月发布的《临时国家安全战略指南》(Interim National Security Strategic Guidance)对中国进行了相当深入的讨论，但对俄罗斯的讨论却寥寥无几。未来的战略文件，如即将出台的《国家安全与国防战略》，应该纠正这种不平衡。
同样的方法应该指导政府的国防预算。俄罗斯的军事威胁并没有减少，但美国国防预算资金却减少了：自2020年以来，连续的预算要求削减了对欧洲威慑计划的支持（俄罗斯吞并克里米亚后，美国将加强其在欧洲的军事存在），最近削减了19%。正如拜登政府所希望的那样，将这笔资金重新分配给东亚不太可能对中国的军事平衡产生明显的影响。所涉及的金额太小了，但这将在欧洲造成不必要的风险。
北约将在这一努力中发挥核心作用。该联盟最近开始更新其官方指导文件，美国必须确保俄罗斯仍然是其优先考虑的对象。美国还应继续鼓励其欧洲盟友和伙伴在欧洲大陆承担更多的威慑和防御责任。美国从阿富汗撤军重新激发了欧洲加强自身能力的呼声。现在是时候通过谨慎地跨大西洋协调，采取切实措施，加强北约内部欧洲国家的实力。
最后，美国必须更加大胆地努力保卫民主不受外来颠覆。对于莫斯科的网络战、选举干预以及其他威胁其政治和经济体系健康的行动，美国及其盟友和合作伙伴应该加强集体回应。例如，他们应该同意采取集体行动，反对任何外国干预选举的行为。应对这一威胁还需要与国际电信联盟(ITU)等国际组织中志同道合的民主伙伴合作。
在谈到与俄罗斯的关系时，拜登政府的官员喜欢说，美国“可以一边走路一边嚼口香糖”。现在他们必须证明这一点。