文章摘自：21世纪经济报 2013-5-13 文：叶一剑;刘玉海
本报记者 叶一剑 刘玉海 北京报道
对主体功能区规划的认知和讨论中，记者听到的最多的观点是，从一个快速发展的国家优化国土空间格局的迫切性，以及规划本身的科学性来讲，主体功能区规划作为一个国家战略的提出，都是非常值得称道的一项决策。但是，在复杂的利益格局中，科学性本身很多时候并不能保证规划的现实推进和落实。
所以，哪怕是在最近包括十二五规划、十八大报告等最重要的战略文本进一步明确了对主体功能区规划的重视以后，很多人对规划在接下来的推进和落实，依然表达了很多乐观的判断。
作为主体功能区规划的起草的主要参与者，中科院可持续发展研究中心主任樊杰告诉记者，对主体功能区这么多年在中国的落实和推进情况，依然在其预期之内，并对未来规划进一步得到实实在在的落实表示乐观。
在我们的采访中，樊杰系统地分析了与主体功能区规划有关的问题，并对我们的一些质疑提出了回应。比如，在我们看来，考虑到最近几年我国出台一系列以区域经济发展为导向的区域经济发展规划，对主体功能区规划所确定的空间格局形成了切割之势，那么，这是否会使得我国进一步落实主体功能区规划错过了最佳的时间窗口，中国的国土空间格局优化中，主动腾挪的空间已经不大。
在樊杰看来，包括主体功能区规划在内，任何一种好的规划和思想，期望短时间内马上就见到很好的效果，那是不现实的。应该看到的是，尽管我国保证规划得到很好的执行的法治环境还不健全，但十八大以后的战略文本已经很清楚说明，在对主体功能区规划的价值认知上，得到了进一步的提升，包括地方政府在内，社会各界对主体功能区规划的价值正在形成普遍的共识。
而且，至少从中央的口径表达来看，主体功能区规划将在打造美丽中国的过程中发挥基础性作用，并将围绕这一核心的基础性作用发挥，进行相关的机制调整。其中很重要的一点就是针对官员的政绩考核机制要改变。
“变化应该是缓慢的，正确的认识趋势很关键。如果说现在做的不好的，只是过去历史发展轨迹的延续。而着眼长远和趋势看，主体功能区规划是顺应发展规律的选择、是建设美丽中国的未来对今天应该采取的战略和行动的选择。”樊杰说。
1. 主体功能区对优化空间格局有基础性作用
政府的一个定位就是对国土空间的管制，既要打造一个外在的具有品质的形象，从内在的来说，要打造一种人们在这里面生产生活真正体现效率和效益的品质
《21世纪》：从十八大报告到党章的修改，到今年的政府工作报告，都把生态文明放到了一个非常高的位置上。这些政治文本对生态文明的表达，很重要的一点是对主体功能区的强调。对此，您怎么看？
樊杰：十七大的时候，实际上生态文明就已经提出来了，当初把生态文明界定在资源节约和环境友好型社会建设的时候，提了3个重要的任务：一是增长方式的转型，二是产业结构的调整，三是生活方式的转型。十八大再次提出生态文明建设的时候，在这三条之前又加了一条叫“空间格局”。
之所以把“空间格局”放在了一个首要任务，我觉得这和国际上政府对国家进行宏观调控和管制、建设美好家园的理念和做法的途径应该是趋于一致了。中央政府提高它的执政能力和进行宏观管制的一个重要抓手就是“空间管制”。在这一思路下，首先就是针对什么地方该干什么和什么地方不该干什么的管制，这应该是政府宏观调控的一个重要方面。实际上，空间这个资源作为公共资源和公共产品，恰巧是社会各类群体间矛盾的一个焦点。 在这种情况下，我们说政府的一个定位就是对国土空间的管制，既要打造一个外在的具有品质的形象，从内在的来说，要打造一种人们在这里面生产生活真正体现效率和效益的品质。
《21世纪》：相较于之前对主体功能区的表述，这次在内涵方面有什么新的东西吗？ 樊杰：主体功能区其实最终是为了优化国土资源的空间格局，在这个角度我们可以用“一二三四”来表述它。
“一”是一个重要的目标，就是打造“美丽中国”或者一个美好家园，从优化国土空间格局的角度来打造一个美好的家园。“二”是协调两类国土空间，一类是国家的海洋国土，一个是陆地国土，这里面很重要的就是要开发海洋资源、建设海洋经济，然后形成一个真正意义上的一个海洋强国和海洋大国。要形成一个海洋强国，一方面与我们海域范围内的主权的管制和资源的勘探、开发、利用有关，另外一个很关键的问题就是海陆的统筹。 “三”是形成中国整体的三大格局：城市化格局，农业生产格局，生态安全格局。这三个格局就是对中国整体的国土空间开发和空间结构有一个合理的控制。“四”是四类功能区，这个在之前就论述的很多了。
这“一二三四”就构成了中国国土开发的核心内容体系以及一个总体的目标要求。主体功能区在整个未来优化国土空间格局方面具有基础性作用，起着很核心的作用。
2. 对主体功能区规划正形成普遍共识
城市规划本来是有规划法的，可是书记市长今天说朝东发展，明天说朝西发展，不一定按照城市规划办。所以，主体功能区规划没有得到很好的落实和执行，除了科学性，还有法治环境问题。
《21世纪》：我们最担心也是最关心的是，这次主体功能区的理念和规划是否可以得到落实和执行。我们知道，主体功能区从提出到规划到出台，经历了这么多年，但执行的过程中效果并不明显。
樊杰：任何一个规划，首先是要有科学性，然后它的基本保障是法治保障，这两个的结合是最本质的。
我们讲国外的区域发展有“几字箴言”：立法为本，规划先行，机构健全，投资促进，政策倾斜。它是五个方面，立法、规划、机构、投资和政策。实际上，我国在一些重大的区域开发活动中，关注的是后三个方面，比如，搞西部大开发，先成立一个西部办公室，然后接着投资也倾斜了，政策也跟着调整，这些都做到位了，而恰巧是前两个方面忽略了。 为什么我们在立法为本和规划先行这两个方面做的不到位呢？一是规划本身政府还没理解到这一点，但即使是现在理解了，最主要的还是法治环境建设问题，如果法治环境健全了，一个规划才能得到基本的保证，在国外有好多规划其实就是“法”。
我们的情况是，城市规划本来是有规划法的，可是书记市长今天说朝东发展，明天说朝西发展，不一定按照城市规划办。所以，包括主体功能区规划，为什么没有得到很好的落实和执行，我觉得除了科学性的问题，还有就是法治环境问题。
当然，凌驾于这两个之上的，实际上最关键的问题还是发展理念的问题，首先是发展的价值观、发展理念，也就是现在的生态文明理念，实际上它是最高层的。
《21世纪》：您提到发展理念的重要性，就主体功能区而言，从一开始提出来的时候，其实也是被放到了很高的位置，但效果依然并不是太好。我们现在关心的是，之前阻碍这一规划落实的障碍到底是什么？那么，这么多年都没有解决的障碍，接下来就能解决掉吗？ 樊杰：应该说，主体功能区在科学性上是有很好的保证的，有这个保证就能保证它的生命力，我觉得，它的限制因素和制约因素，首先还是发展理念本身。
在十二五规划提出主体功能区的时候，国家当时测算的经济增长速度可能是7%到8%左右。但实际上，全国各省十二五规划里面没有一个省是低于8%的，一方面打着主体功能区实施的旗号，另一方面观念上还是在追求GDP的高速增长，那么要想GDP高速地增长，主体功能区所需要的那个理念环境实际上还是不存在的，这是一个比较大的问题。
第二个就是体制机制的设计。没有主体功能区之前，中国的机制和体制设计，首先在导向上肯定没有主体功能区的导向，在区域管制上正是缺乏立法为本，规划先行，缺乏了战略层面上的统一协调，所以中国的体制、机制设计的碎片化是极其严重而且越来越严重，然后碎片化之间就必然出现矛盾、相互的冲突，政策本身也成为制约中国发展的一个约束条件。当主体功能区出现以后，需要重构中国相关的政策体系。
在体制机制方面，很重要的一点就是针对官员的政绩考核机制要改变。主体功能区规划了不同地区功能不一样，有的地方就是要以生态保护为主，这是它的核心指向，对这一地区的干部绩效评估就需要相应地调整到以生态建设效果为指向的方面。
现在中国的改革动一下都是牵扯到各部门和地方利益，利益格局就重组了，利益格局的重组在中国向来矛盾阻力就大，表面上是体制、机制的调整，实际上是利益格局的重组，在利益的框架下，科学的发展观有时也约束不了利益的保护。
这是问题的关键，也是最需要突破的问题。
第三个方面就是，从我们很多配套政策来看，一个规划实施，除了刚才说的，它还有很多基本的保障。比如，我们想要平衡一下区域发展的关系，但是又怕丧失了沿海的基本竞争力，腾笼换鸟，产业结构转型升级，但有时候笼是腾出来了，鸟却换不进来，因为现在世界是个开放的体系，投资者选择的不只是东西部的比较，而是全球性的选择，决策风险大了、发展的不确定性大了，也无形中给新的规划、战略、政策、体制的形成和实施带来了阻力。 中国现在改革的目标参数多了，目标多了，约束条件多了，最后想求一个最优解是很难很难的，实际上它是一个复杂系统的调控。主体功能区就是这样。
这里面就需要提出一个心态问题，包括媒体的心态、政府的心态，很多人认为要么没有规划，要么有规划恨不得三天就编出来，一年就编出来，实际上这也是错误的，因为这样一个规划没有五年到十年的历程它可能很难达到应有的科学性，很难达到相对先进的民主性，因为这个协调和博弈的过程，恰巧是优化规划方案的过程。规划实施产生的变化比规划编制过程更复杂、更艰巨。
十八大报告把空间格局放在了党要求建设生态文明的一个重要的位置上，放到战略的层面上，许多地方政府和百姓在发展过程中，也自觉的意识到，“不能光要金山银山，还要青山绿水”，“不能光顾自己享福，也不能给后代造孽”；有些地方政府早就尝试着采用分类指导、分类考核的方式，鼓励不同区域扬长避短、协调发展；有些地方政府早就开始尝试着在发展战略和企业选择中，突出绿色发展、可持续发展。总之，主体功能区得出现，不是逆发展规律而行的。包括限制开发区这一块，对于生态建设限制开发区，基本上形成了普遍的共识。
3. 主体功能区的落实效果在预期之内
各个地方和部门的主观能动性发挥了很大作用，这是好的事情，但没有健全的规划体系和战略层面上的设计，导致很多东西在我们这里该发挥的价值没发挥出来。
《21世纪》：您这次对主体功能区的落地还比较乐观。
樊杰：是的，我们看到，包括当地的政府，当地的老百姓都开始认可这个理念。我们差不多有四百多个县是生态类的限制开发区，地方政府为什么认可这个，有两个基本的动力：一个动力是过去也挣扎着想发展经济，以资源环境为代价吸纳企业。另外一个驱动力就是中央的财政补贴，这笔财政国家专项支出就是来补贴你的主体功能区的建设，如果你公共支出能力弱，国家补这一部分钱，这一部分钱对于地方来说，改善民生质量、提高公共服务水平是个很重要的一笔收入。
而且，现在各个利益部门的规划也向它靠拢，比如说环保部现在出中国环境的总量控制规划和产业准入名录，依据就是主体功能区规划。
《21世纪》：是不是说目前主体功能区规划的执行情况还是在您的预期之内？
樊杰：从我个人来看，是在预期之内的，我们从事主体功能区研究的人，认为现在的落实情况还是在预期之内的。
《21世纪》：您刚才提到中国政策制定的碎片化，其实，就主体功能区的落实而言，这两年国家批复了大量的区域发展规划，规划的角度和内容各有不同，平均下来，基本上每个省都有一个国家战略，有些地区甚至好几个战略重叠，所以，在我们看来，这些以发展和增长为导向的所谓的国家区域发展规划，实际上已经把整个主体功能区规划切割得支离破碎了，在接下来主体功能区规划的落实过程中，怎么协调与这些规划的冲突？
樊杰：这是个非常好的问题，如果说中国十年以前是以发展类的规划为主导，比如五年计划、产品计划，通常注重的是增长目标和速度、产业部门间的比例关系等等，那么这十年以来涉及到空间方面的规划是越来越得到重视了。国家发改委在过去十年中出了两类很重要的规划，一个就是主体功能区规划，一个就是区域规划，其实并列的还有类型区的规划，如扶贫攻坚规划，这些规划都可以算在区域规划里面。
这里有两点需要说明：一是从部门角度以及地方来看，编区域规划的积极性很高，以前习惯的说法是“跑部钱进”，现在不只是跑项目来了，也开始是跑规划，说明中国已经认识到区域规划在整个管制体系中的重要性，这是很重要的一点。
二是，中国大的决策往往缺乏战略层面上的统筹考虑和整体安排，当面对部门和地方政府对区域规划高涨的热情时，我国首先要做的是要理顺规划体系，健全规划体系，这个也是要予以法治的地位。区域规划——准确点叫国土空间规划，横向的是要有不同规划类型在功能上的协调机制，纵向也应有相应的分工和协调机制，规划之间谁服从谁，谁约束谁，实际上不是一件难做的事情，但确实需要总体设计和部署。
中国的许多事情发生失误，问题大多出在光顾眼前的东西，长远的考虑不足，又缺乏一个总体战略设计，各个地方和部门发挥了很大的主观能动性在做规划，这种规划又成了碎片化的，导致了从正面看大家热情高，认识到了规划的价值，这是好的事情，负面看，没有健全的规划体系和战略层面上的设计，所以同样犯了老毛病，导致很多东西在我们这里该发挥的价值没发挥出来。
实际上，一些地方的规划，对国家的主体功能区规划进行了一些分解，客观的说，政府一方面承接了主体功能区规划，实际上内在是有衔接的，另一方面，它的蠢蠢欲动的愿望就是在不该开发的地方始终想划一些要开发地方的一个过程，这个就是没有规划的衔接和协调的机制。
像德国，在一个时间点运行的规划，号称是将近两万个空间规划，但是它可以拍着胸脯说，我们任何规划之间是没有冲突的，都是相互衔接协调的，这就靠协调机制。实际上这个协调机制是不复杂的，难点在于这背后还是部门之间、中央和地方利益之间博弈的过程，这种利益博弈使得在许多部门和地方为了突出自身的利益而出现一些问题，而我们又没有战略层面上的一个管制和法治层面上约束。
4. 对已有规划冲击不大
开发区面积的盲目扩大和对于城市用地规模的盲目扩大，依然是扰乱我们国家整体的国土空间开发结构和违反主体功能区建设的重要的表现。客观地说，开发区整顿应该在国家下一步主体功能区规划和战略监督下来实现。
《21世纪》：主体功能区规划的进一步落实，会不会对之前已经出台的一些区域发展规划做出调整，什么废除一些既有的与主体功能区规划相冲突的规划？而且，更现实的问题是，在主体功能区规划确定的禁止开发区里那些已经开发的怎么办？
樊杰：国外的作法是，要做新的规划和过去的规划是直接承接的，就不需要做更多说明和深入研究，如果对过去已有的规划相关内容有所改变，这里面就要进行充分的论证，规划都有五年修订期或者三年修订期，进行中期评估和动态管理的修订，要修订成跟新的规划一致。这就是很关键的历史承接中的修订机制，咱们现在没有这样一个机制。
还有就是实施层面，做任何规划首先要做的就是对现状的分析，哪些东西能调整，或者是放在历史的长河里我们最终是要把它调整的，规划是有生命周期的。比如首钢，上世纪80年代的时候我们做京津冀规划的时候，就认为首钢要搬迁，到合适的时候它最终还是搬迁了。
具体到你说的主体功能区规划落实过程中，会不会出现以往的一些规划需要废止，我了解的是没有这样的打算。跟主体功能区直接相关的规划其实不是很多，最重要的一个是土地利用规划，一个是城市规划，其它就没有真正意义上的空间规划。这两类规划，土地利用规划编制的期限是比较短的，主要是用地指标的分配，在做主体功能区规划的时候，已经充分考虑到土地利用规划是我们国家在管制空间里面最有用的一个规划，所以在未来土地利用规划实施期内进行了必要的衔接。主体功能区规划有一个概念是开发强度，这个在十八大报告里也用了，每个省的开发强度达到多少，这个指标的原始依据的是土地利用指标的分配，所以这两个规划之间是没根本矛盾的。未来的方向应该是先定主体功能区规划，然后再定土地利用规划。
另外就是城市规划，城市规划在做主体功能区规划的时候，首先认可就是现有的城市已经建成区的现状，没有轻易在主体功能区规划里面对现有城市建成区作大的改动和调整，首先认可了这样的一个城市建成现状。而且，我们的城市规划往往也是有规划期的，比如说到2020年的，到2030年的都已经很少了，多数实施期到2020年的，在这个实施期内，遇到大规模修编时，应该要求它要和主体功能区规划衔接，利用修编的机遇就可以衔接了。
所以，主体功能区规划对已有的规划冲击是不大的。
《21世纪》：一些更具体的如国家层面的路网规划或重大基础设施的规划可能会有些调整。
樊杰：我也看了一下涉及到主体功能区的一些大的基础设施的规划，可能主要涉及的一个规划就是交通运输网络的，因为交通运输网络决定了中国大的空间发展格局。当然，像民航系统规划，我觉得已经做得比较好而且比较合理，有国际视野和理念，前瞻性做得比较好。值得反思的是，像我们的高速交通，包括高速铁路网，或者是高速公路的规划，这种规划只要管理机制一变，规划马上就会调整。
公路网的规划，从大的格局、大的走向上和主体功能区规划也有很重要的联系，在编制主体功能区规划时，依据三个方面的基础性工作：一是最本底的条件的评价，包括社会、经济的发展现状，自然地理环境等；二是已有的规划，这些重要的规划，部门的规划都要搜集来；三是要了解地方需求，就是地方规划是怎么样的，中心城市在哪里，未来发展是个什么样的格局，要把每个地方的规划容纳进来，所以做了这些衔接和协调。
所以，现在所谓反应比较强烈的可能还是对于重点开发区的热衷，从省的层面讲，总面积想要大，然后各个地点都想搞这种重点开发区，这实际上是一个最核心的问题，地方把这个作为两个重要的载体，一个就是产业园区建设，一个是城市用地，所以中国未来要在这个方面做大量的管控工作。
中央最近在进行开发区的清理和整治。开发区面积的盲目扩大和对于城市用地规模的盲目扩大，这两点依然是扰乱我们国家整体的国土空间开发结构和违反主体功能区建设的重要的表现。这个表现已经从过去的中心城市和城市群地区，发展到县甚至镇里去了。很多地方认为这叫城镇化战略。客观地说，开发区整顿应该在国家下一步主体功能区规划和战略监督下来实现。
主体功能区已经规定了开发强度，未来不同地区开发强度增加多少，一算就可以算出该地区建设用地能增加多少，要是把现在的开发区加进去，那就远远的超出这个指标了。现在的问题不是没有规划，而是，规划有了怎么落实这个规划的管制问题。
5. 关键是调机制而非调部门
中国要加快整体工业化和城镇化的建设，培养承接人口转移的能力。这次中央在城镇化规划里面把农民工市民化放在一个重要的位置上，方向是对的，既要流得出，还要留得住，还要能致富，这是最终解决中国区域均衡发展的办法。
《21世纪》：说到管制，现在大家都知道法治环境的完善需要一个过程，那么在此之前，中国很多政策的推行，其实都寄希望于有一个高层级的协调机构。现在也在进行大部制改革，会不会为主体功能区的推进和落实专门成立一个更高的协调机构？
樊杰：中国的行政管理体制改革路径无非是调部门还是调机制，形式上面的部门构成是次要的。就是搞十个新的部门，也会出现新的问题。比如说，当时我们搞西部大开发，国务院成立西部办，东北开发成立东北办，按美国开发的经验这是对的，美国搞田纳西河流域开发的时候，首先成立一个田纳西河流域管理局。但我们的职能如果没有理顺的话，西部开发办就很有可能成为省区和中央博弈的又一个力量代表，就等于又增加了一个层级的政府一样，就必然导致西部办的行政效率低，并且很快会出现同设立这个部门初衷不符的一系列问题。
对于中国来说，机制调整是关键，这跟中国的行政区划调整是一样的。行政区划的制约因素是什么？首先还是机制层面上的，而不是行政区划方案本身。
《21世纪》：大家还比较关注的是，主体功能区规划的进一步落实和推进，对中国的行政区划调整会带来什么影响？
樊杰：刚才说了，我认为主体功能区规划的落实，首先是机制调整问题，这是我一贯的观点。如果真的遇到行政区划成为主体功能区规划落实的制约因素和障碍的时候，适当的进行行政区调整也是一个重要的方面。而且，我了解的情况是，我们国家显然已经注意到行政区划与区域经济发展之间的关系了，并开始进行相关的研究。
未来，适度的根据自然条件的一致性，未来的经济发展的统一性，既利于最大化的国家利益，又利于地方行政的管理，利于边界的管理，对一些地区的行政区划进行调整，我认为是可以考虑的，也是有这种可能性的。但这也是一个非常复杂的过程，因为，有时候不仅是经济问题，而是牵涉到更复杂的军事问题和民族问题等，这个时候国家安全战略可能又是高于所有经济利益考虑的。
但实际上，国家的行政区划调整工作已经做了很多年了，而且，目前在国家层面上的研究过程中，地方层面上的已经开始在做了，合肥与巢湖合并就是一个很典型的，北京、上海等地也进行了一些内部的区划调整。
《21世纪》：我比较关注的还是跨省区的行政区划调整是不是会出现。
樊杰：这牵涉到的就更复杂了，不仅是经济发展问题，而是直接牵涉到中央对发展阶段的整体的战略思考，与央地关系的调整密切相关。但我觉得这是必须要考虑的问题。 《21世纪》：除了协调机制的问题，直到目前对主体功功能区的争议之一是，如果说从宏观的国土空间开发的角度来讲，将一个地区定为限制开发地区，那么这里的人享有高质量生活的权利怎么保证？而人口迁徙被认为是选择之一，但这又牵涉很多经济、人文、社会重建等问题。
樊杰：是的，现在我们提出基本公共服务均等化，那么在一些被定为限制开发的地区，资源开发的强度就受到限制，经济发展水平也相应的在一段时期会受到影响，基本公共服务的供给能力就相对较弱，这时候，就通过人口迁移缩小分母来提升人均的公共服务水平。 在这一过程中，最核心的问题是怎么把人口迁移的能力培养起来，通过就业完成了人口迁移。
进一步讲，人口迁移的能力有了，还有接收地的问题。大的方面来说，中国还是要加快整体的工业化和城镇化的建设，培养承接人口转移的能力，这是个最关键的。所以这次中央在城镇化规划里面把农民工市民化放在一个重要的位置上，方向是对的，既要流得出，还要留得住，还要能致富，这是最终解决中国区域均衡发展的办法。
6. 陆海统筹需相应的机制保障
中国古代有屯垦戍边，在推进城镇化的今天，建设边境城市带是需要的。但不能弄成一个大规模的区域性中心城市就叫重视边境城市建设了。
《21世纪》：您刚才提到陆海统筹，我们之前也做过一个统计，中国目前1.8万公里的海岸线，基本都已经有相应的国家海洋经济的战略规划覆盖了，但要是到实地去看，这些沿海岸线的开发，还是陆地开发迷失，无非是填海造滴，向海洋要地。之所以出现，可能也不是一个战略问题，而是一些机制问题。
樊杰：你说的很对，这是一个非常好也是非常重要的问题。海之所以在人类历史上那么重要，因为海洋面积比陆地面积大，而且开发的门槛和难度都比较大，很多都不是很容易就能做到的，逾越这个门槛本身对人类就是一个障碍。所以海洋大国首先是经济强国，反过来，只有成为海洋大国才能成为真正的经济强国，两者是相辅相成的。
之所以出现你说的我国很多沿海地区的开发依然是陆地思维，原因是海洋开发的成本过高，所以未来的投入必然是要加大力度的，否则海洋经济的发展很难迈出实质性的一步。 再者就是，我们现在形成的技术框架和创新体系里，瞄准的更多是陆地开发，海洋要开发的门槛高，针对海洋开发的技术创新和科技发展都还有很大的距离，海洋开发毕竟是科技创新驱动的开发过程，科技创新到什么程度，才能开发到什么程度，所以我们常说科技创新是引领蓝色经济的最关键的因素。
未来开发海洋经济，如果中国的科技战略不做实质性的调整，海洋经济也是无本之木。再有就是，国家对开发海洋的科技本身的投入，我觉得这也是一个很重要的问题。
从规划的角度看，就像你说的，每一公里都相应的战略规划覆盖，但中国海洋经济的发展缺失一个总体的规划，这又是一个问题，又是战略层面上没有总体规划，所以中国的海岸线可能2/3以上都已经是人工岸线了，只剩1/3没有被改变，而这个可能也不好保留了，按现在的规划可能很快全部都开发了。
客观地讲，沿海地区的开发是符合大趋势的。中国要加大城镇化的进程，现在城镇化率刚过50%，将来要达到75%甚至更高，100个百万人口的新城总是要建的，否则承接不了那么多人口转移。中国的版图如果交给一个学生，让他把这100个新城填安排到中国的国土上，沿海肯定是主要的分布地。从我国国土空间资源环境承载能力和人地关系的协调而言，海岸带开发肯定是一个很重要的方面。
而且，一方面像你说的，大家开发海岸带的热情很高，但包括上海、天津、广州这样的比较成熟的沿海城市，实际上都不是真正意义上的海岸城市，都是近海城市。我们海岸带开发的整体强度实际上是低的，别看规划图画的很多，看地方的海岸带的规划，很多地方画成红颜色了，就被认为是已经开发了，但实际上真正去看看，没有真正意义上的工业和城市建设，大多数的所谓人工开发的，主要是养殖业和旅游这种低密度、低强度的开发。
如果中国现在及时的调整和控制，还来得及。如果我们考虑在中国的海岸带上未来要形成若干个新城，集聚、集约、高效的进行发展，打造这批新城，也是中国未来建设的百万人口新城选址的一个重要的区带，但这个必须要有国家层面的统筹规划，不然的话，把能建城的地方可能也给破坏了。
《21世纪》：对于百万人口的区域中心城市的分布，除了沿海岸线的分布之外，随着一些陆上口岸升级为城市，并寄望成为区域性中心城市，这个趋势广受关注。您对边境口岸成长为区域性中心城市怎么看？
樊杰：边境城市建设多数是难以形成区域性的中心城市，如果读读地图就不难发现，世界大多数国家很少在边境上压个百万或半个百万人的城市，这不仅是因为边境的安全要求，也是与主要经济联系区域的相对位置关系，以及边境地区独特的自然地理条件限制的。边境城市通常有十万、二十万人口就行了。边境城市的战略地位不是拿规模体现的。
中国古代就有屯垦戍边，在推进城镇化的今天，建设边境城市带是需要的，是毫无疑问的，甚至在我们做一些规划里，有意识地在边境布置城市，有意识地把人口向边境线上推移、迁移，这都是需要的。但不能脱离这样的一个基本判断，弄成一个大规模的区域性中心城市就叫重视边境城市建设了，不是这样的。
换句话说，行政地理学说的边境线往往是条件比较恶劣的地区。尽管由于基础设施建设或经济地理版图产生了变化，但要在这些地方建个区域性中心城市，依然成本很大，周边方圆很大的范围通常人口分布密度极低，很难形成所谓的区域性中心城市。边境城市往往就是门户城市、是前沿城市，这通常是相对合理的定位。当然，要具体问题具体分析。