来源：《多维》2018年10月4日

文/侯振

        秦岭北麓，习近平曾经先后6次批示解决的违建别墅，终于在2018年8月随着中共专项整治工作组的到来开始大规模拆除。从2003年到2018年，15年时间内，违建别墅从三五成群到绵延成片，历经多次曝光依旧屹立不摇。若无中共派驻专项工作组，这道莽苍秦岭的伤疤，恐怕仍将泛滥扩大。

        窥一斑可见全豹，秦岭积弊在督察下快速解决并非是个例，而是中共十八大以来监察系统发挥重要作用的体现。从巡视组到督察组再到督导组，各式各样的「组」已经成为新时期中国政治生态的鲜明标志。尽管职责任务互有差别，组成人员也各不相同，但其运行逻辑和制度基础一致，均具有强大的执行力、推动力与威慑力，可以说是中共推进改革极有力的眼目和手段。

        不过名目繁多的「组」，也使人们感到困惑，这些机动非固定的、垂直管理可独立行使职权的机构，究竟从哪里渊源而来，起到的作用几何，在具体操作中又可能产生什么不良影响。

        自监察制度而来

        不论是督察组还是巡视组，都并非中共独创，而是中国数千年的监察制度在当下中共政治语境中新的体现形式。

        早在原始社会的尧舜禹时期，便有所谓「天子巡狩」，意即天子对各地进行自上而下的巡察，并逐渐确立「五岁一巡狩」制度，成为后世监察制度的滥觞。及后夏、商、周三代皆循旧制，到了战国时期又有「巡行」，并为秦始皇所沿用。

        之后两千多年的封建社会中，监察制度历经各代不断完善改进。如汉代创设御史制度，采用巡视的方式监察郡县，开始中央政府直接派员巡察地方的先例；魏晋南北朝及隋唐时期，御史台成为监察制度的核心；宋朝时地方监察机构总称为监司，皇帝通过监司出巡控制地方官吏。到明清时期，监察制度已发展得颇为完善，机构有都察院、提刑按察司等，人员则有都御史、监察御史、巡按御史等，形成了丰富的监察体系，对同一区域实现多种巡察，彼此相互交叉、相互补充。

        可以看到，中国古代监察制度大体呈现出几个特点。一是巡察官员具有较大权威，职级颇高；二是中央政府直接垂直管理，免受地方掣肘干扰；三是巡察官员的职责明确有完备的监察法规。这些特点放在今天同样适用。中共以监察委、纪委、各相关部门以及地方政府为节点，辐射各类巡视组、巡察组、督察组、督导组等，一道构成覆盖全面的监察网络。某种意义上，这就是对中国古代监察制度的一种继承和再发挥。

        「中央来人了」

        但是中共也并非在建政之初就搭建出完备的监察体系，到中共十八大后，包括巡视组、督察组等在内的监察制度才愈发常态化，成为中央直接监察地方工作的有力手段。

        反腐巡视组、环保督察组、扫黑督导组等，与中共在中央层面设立的多委员会一样，都旨在为全面深化改革提供推力，后者在决策层面强化中央权力，保证高层指示的快速畅达和令行禁止，前者则通过高名级别机构越过繁杂的官场层级，直接监察执政者，确保政策落地。

        这种立体的高效监察体系，被形象概括为「中央来人了」。

        其一，对于中共中央而言，各式监察机构是高效的耳目。譬如前段时间下派各省的扫黑督导组，组长均由省部级高官担任，层级够高，可以略去诸多环节直接沟通中央与地方政府，监察政策执行情况；而社会上的反饥，甚至是镇甸乡村的民情社情，也可以借由督导组这条通道，极快传递至高层，便于参考调整政策。

        在一次扫黑督导组下派前的培训班上，中共中央政法委秘书长、中国扫黑办主任陈一新曾称督导组「推定薰中央决策部署真正落到实处，促进扫黑除恶专项斗事健康深入发展」。可见在中共的眼中，监察机构就相当于没有处置权的「钦差大臣」，是一个垂直管道，上下直接连通。

        其二，对于地方政府而言，监察机构是严格的「考官」。在过去，因在决策层就存在「九龙治水」的情况，导致很多时候政策到地方政府就是泥牛入海无消息，「中央说中央的，地方干地方的」。政令不畅山头林立，地方官员不论是贪腐还是充当保护伞，或者懒政怠政消极作为，都显得有些无所忌惮。

        而监察机构的到来就可以对这部分人形成有效威慑，通过定期巡察「回头看」等措施，一方面监督地方政府执行政策，另外一方面则可以广泛听取民间舆情，收集相关反映，严格「考核」政策在基层是否因行政压力的叠加而变异、变形。

        其三，对于民众而言，监察机构是可靠的申诉渠道。中国历来是「大政府」，在这种政治文化浸润下民众可能对地方官员心存不满，但对中央总是怀有高度信任。

        层级之悬殊、利益之超然，「中央来的人」天然拥有公义底色。作为中央政府的派岀机构，监察机构深入基层一线，直接面向民众，于后者的鼓舞或者说振奋不言而喻，如扫黑督导组派驻山东省青岛市后举报箱很快便被塞爆，不得不紧急更换大箱子。

        监察机构的另一面

        不过在另一面，形式主义泛滥、间接导致地方懒政、「灯下黑」的问题，也随着监察制度的吃重而日渐暴露。

        一位中国乡镇官员披露称，「仅2个锅炉，各级部门就查了十多次」，「一年中有二百多天在迎接、陪同检查」。面对官场疟疾形式主义，意在革除弊病的监察系统同样未能幸免。监察在本质上是行政压力的传导过程，虽然精简层级，但对于繁杂事务，中央派出的监察机构也不过寥寥，大量监察工作实际上是呈网状细分摊派出去，这就在很多时候造成重复督察，占用了基层官员大量时间和精力。

        而由此形成的连带反应，则一方面「上面千条线，下边一根针」，基层执政者疲于应付，反而无法落实实际工作，只是奔波于满足督察的要求；另一方面更可能促使地方官员懒政怠政，与其要在多个督导督查间左支右绌，索性等着不干，「反正中央会来」，「既然上面要看，先把台账做漂亮，等检查过了再说干活儿的事」。

        官场的劣性思维习惯，行政工作的僵化运作模式，苛求形式指标化台账化，凡此种种，正在某些层面使监察制度成为基层官员新的负累。

        此外，本身作为监督者，如何对监察机构进行有效监督也是个难题。早在监察委成立之初，中国舆论场就曾经对谁来监督监察委有过激烈讨论。从事实来看，尽管有制度设计，但情况也不太乐观。譬如反腐巡视组虽然打落不少贪腐官员，但自身问题也频发，原副部级巡视专员张化为、山西省委巡视组原组长刘向东、安徽省委巡视组原副组长方克友等人，便是「灯下黑」的典型，相继落马。